A Guerra Comercial entre EUA e China pode fundamentar o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos celebrados no Brasil?
Thaiana Conrado Nogueira[1]
Direito e política andam lado a lado e isso não é novidade para ninguém. Assim, quando grandes transformações político-sociais são empreendidas, o Direito surge como instrumento de controle, resposta, solução etc.
No caso de política externa isso é ainda mais evidente. A implementação de qualquer medida em âmbito internacional tem o condão de impactar no universo jurídico interno dos Estados-Nação, seja por meio da imposição da necessidade de edição de normas internas, seja sob o aspecto de mitigação de consequências negativas, por exemplo.
Feita essa observação inicial e ampla, é possível pensar na realidade do Direito Administrativo. Como se sabe, esse ramo do Direito cuida especificamente das atividades de Estado. Em outros termos, o Direito Administrativo disciplina a organização, o funcionamento e o controle da Administração Pública, bem como as suas relações com os administrados e com os servidores/empregados públicos, visando à consecução do interesse público consubstanciado na Constituição Federal.
Por se tratar de uma área específica e de relevância ímpar, notadamente no que tange à relação entre o Estado e os cidadãos, é possível verificar uma zona robusta de interseção com a política e, mais especificamente, com a economia.
Quando se trata de contratos administrativos esse cenário se torna ainda mais evidente. Isso, porque decisões tomadas interna ou externamente e que
versem sobre temas de política econômica evidentemente tendem a alterar as condições de execução de contratos, sobretudo com a Administração Pública, os quais são regidos por todo um arcabouço normativo específico.
E é justamente nesse contexto que emerge a figura do aclamado equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. Tal princípio encontra guarida constitucional no art. 37, inciso XXI, da Carta Magna e diz respeito à imprescindibilidade da previsão de mecanismos que assegurem às partes a manutenção das condições acordadas quando da celebração de ajustes administrativos.
Seguindo essa tendência, a Lei n.º 8.666/93 (art. 65) trouxe uma série de instrumentos cuja finalidade precípua era garantir o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados por entes públicos, o que foi mantido e, de certo modo, aprofundado pela Lei n.º 14.133/21.
Nos termos da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, os contratos administrativos poderão ser alterados, com as devidas justificativas, por acordo entre as partes, para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato (art. 124, inciso II, alínea “d”).
Nota-se que a legislação em vigor consagra a teoria da imprevisão e estabelece basicamente três fundamentos para a revisão contratual, a saber: (i) caso fortuito ou força maior; (ii) fato do príncipe; e (ii) ocorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis.
A diferença entre eles pode ser explicada, em síntese, da seguinte forma: o caso fortuito ou de força maior diz respeito à hipótese em que ocorrem fatos naturais ou humanos, imprevisíveis e inevitáveis, que impedem a execução do contrato, sem culpa das partes. Trata-se de algo completamente fora do espaço de previsibilidade do homem médio, portanto. Por outro lado, o fato do príncipe decorre da posição de exorbitância inerente à Administração, visto que se relaciona diretamente com o desequilíbrio decorrente de um ato geral e imprevisível do Poder Público, que impacta diretamente na execução do ajuste, como reformas tributárias, por exemplo. Por fim, os fatos imprevisíveis ou previsíveis e de consequências incalculáveis dizem respeito às situações extraordinárias e supervenientes à celebração do contrato, não causada pelas partes, que onera excessivamente a execução contratual.
Questiona-se, assim, se as variações econômicas decorrentes de eventos internacionais, tais como a Guerra Comercial entre EUA e China, possuem o condão de afetar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, levando à incidência do art. 124, inciso II, alínea “d” da Lei n.º 14.133/21 e, em caso positivo, qual dos fundamentos acima elencados é o adequado para tanto.
Para responder a esse questionamento, é necessária uma breve digressão sobre o contexto externo recente e atual.
A Guerra Comercial entre EUA e China remonta a meados de 2018, mas em 2025 reassumiu o protagonismo após a adoção de novas medidas tarifárias unilaterais. Recentemente, o governo norte-americano, liderado por Donald Trump e sob forte orientação protecionista, elevou substancialmente as tarifas sobre produtos chineses, alcançando alíquotas de até 145%. Em resposta, a China impôs tarifas de até 125% sobre uma ampla gama de bens importados dos EUA.
Essa nova rodada de retaliações tarifárias acentuou as tensões econômicas e provocou impactos significativos nas cadeias de suprimentos globais. Por conseguinte, a economia mundial foi apresentada a novos desafios e tem sofrido consequências significativas, notadamente em relação a alta do preço de insumos. Pequenas e médias empresas relataram aumento expressivo nos custos de produção, repassados ao consumidor final na forma de inflação. No campo agrícola, produtores manifestaram preocupação diante da retração do mercado.
Especificamente no Brasil, os efeitos desse conflito tarifário não poderiam deixar de ser sentidos, tendo em vista a relevância de ambos países como parceiros comerciais nacionais. Em termos econômicos, foi necessário encontrar outros caminhos de importação e exportação, sendo latente o favorecimento do agronegócio e a perda de espaço das indústrias nesse primeiro momento[2].
Nesse sentido, o aumento expressivo de preços de insumos importados, a volatilidade cambial e os efeitos indiretos de políticas protecionistas externas têm levado a uma crescente demanda por reequilíbrio dos contratos públicos. Assim, considerando o cenário acima delineado, é possível utilizar o art. 124, inciso II, alínea “b” para revisar os preços fixados contratualmente?
A resposta é depende da prévia análise de alguns julgados do Tribunal de Contas da União, a ver: (i) Acórdão n.º 2.135/2023 – Plenário; e (ii) Acórdão n.º 8.032/2023 – Primeira Câmara.
No primeiro caso, a Corte de Contas fixou entendimento no sentido de que a elevação de preços no mercado, por si só, não é suficiente para justificar o reequilíbrio contratual. Desse modo, tal medida demandaria a configuração de situação seja anormal, imprevisível e que gere impacto significativo na execução do contrato. Confira-se:
Apenas eventos excepcionais justificariam a revisão de contratos com base na teoria da imprevisão. O mero aumento do preço do insumo para além da inflação não é, por si só, fundamento para reequilíbrio. O aumento do preço deverá ser expressivo, anormal e impossível de ser previsto quando da formulação da proposta.
Já no segundo caso, o Tribunal analisou a variação cambial e reafirmou que oscilações cambiais típicas do regime de câmbio flutuante não configuram, por si, motivo para reequilíbrio contratual, o qual somente se justificaria se houvesse alterações abruptas, imprevisíveis e de proporções extraordinárias, a ver:
31.18. Ciente dos riscos normais de flutuação do mercado cambial, poderia a empresa ter adotado as medidas a seu cargo para proteção contra volatilidade do câmbio, diversificando seus encargos por meio de seguro, precificando esse risco no contrato, ou mesmo optando por não celebrar o contrato com a Administração. Ao não se proteger, assumiu o ônus de sua própria incúria, não podendo transferi-la à Administração contratante.
31.19. Não há que se falar, desse modo, em enriquecimento ilícito da administração, uma vez que a variação cambial era previsível e se constituía em álea econômica ordinária de uma empresa que trabalhava com a venda de produtos importados e celebrou contrato, como no presente caso, com valores fixos em Real.
Esses precedentes demonstram uma posição bem restritiva do TCU no que tange às hipóteses de reequilíbrio dos contratos administrativos, especialmente em razão do risco do mercado/do empreendimento, que transfere o ônus às contratadas pela execução dos seus objetos.
Em verdade, constata-se que a jurisprudência elenca alguns requisitos, ainda que não de forma sistemática, que podem ser resumidos assim: (i) os pedidos de reequilíbrio devem ser bem fundamentados, com a demonstração inequívoca da ocorrência do fato, do seu enquadramento às hipóteses previstas no dispositivo legal e do aumento do valor estabelecido contratualmente em razão da ocorrência desse fato em específico – nexo de causalidade; (ii) os pedidos devem ser acompanhados de robusta documentação comprobatória de todos os elementos mencionados, a exemplo de planilhas, documentos, reportagens, notas fiscais, índices econômicos, séries históricas etc.; (iii) o reequilíbrio não pode ser utilizado como instrumento de burla e de aumento injustificado dos preços fixados no ajuste.
E diante desses elementos, cabe à Administração atuar com parcimônia na análise do pleito, verificando a veracidade das alegações e dos comprovantes apresentados. Reforça-se, contudo, que a atuação do Ente Público não pode ser restritiva a ponto de inviabilizar o reequilíbrio dentro dos limites legais, sobretudo considerando que, como visto, se trata de direito constitucionalmente assegurado.
Posto isso, conclui-se que é cabível o restabelecimento do equilíbrio dos contratos administrativos afetados pela Guerra Tarifária travada entre EUA e China, vez que essa pode ser enquadrada no art. 124, inciso II, alínea “d” – mais especificamente no fato imprevisível ou previsível, mas de consequências imprevisíveis -, desde que observados os parâmetros legais e jurisprudenciais acima expostos.
Por fim, reforça-se que o Tribunal de Contas da União reiteradamente se posiciona no sentido da inviabilidade da concessão desse “benefício”, de modo que é fundamental que o processo seja devidamente instruído e analisado por ambas as partes envolvidas, a fim de evitar questionamentos posteriores e eventual responsabilização.
[1] Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Doutoranda em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Subsecretária de Gestão da Secretaria Executiva de Niterói (SEXEC). Colaboradora do Grupo CLG.
[2] Para mais informações, vide: https://exame.com/economia/mt-ganha-e-sp-perde-o-impacto-bilionario-da-guerra-comercial-entre-eua-e-china-para-os-estados e https://apublica.org/nota/eua-x-china-tarifaco-favorece-agro-e-centro-oeste-e-traz-prejuizo-bilionario-ao-sudeste.